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學習重點 行政主體看權利能力，行政機關看職權：國家、地方自治團體與其他公法人，可以成為行政法上權利義務的歸屬主體；行政機關原則上只是代表所屬主體執行任務。 一般區不是自治團體：桃園市蘆竹區、基隆市暖暖區不具公法人地位；南投縣仁愛鄉、臺南市及直轄市山地原住民區則是地方自治團體。 行政法人是公法人：國家中山科學研究院、國家運動訓練中心、國家表演藝術中心及臺南市美術館，均須與一般行政機關、國立大學及私法財團法人區別。 農田水利會須區分時點：舊制農田水利會是具有自治性質的公法人；民國107年停止選舉，與109年改制為公務機關，是不同階段。 加強管理費不能一概認定違法：修法前應掌握釋字第628號對自治規章的肯認；修法後則須檢討民主正當性與自治權限是否仍足以支撐收費。 核心觀念 一、行政主體與行政機關 行政主體是在行政法上具有權利能力，得享有權利、負擔義務的實體。主要包括國家、地方自治團體及其他公法人。受委託行使公權力的私人，則在受託範圍內具有行政法上的特殊地位，不能因此認為其整體變成公法人。 行政機關是代表行政主體表示意思、執行公共事務的組織。農業部農田水利署、國家圖書館均屬國家的機關，原則上沒有獨立法人格。機關具有行政訴訟上的當事人能力，也不等於具有實體法上的法人格。 例如，臺南市是行政主體，臺南市政府是其機關；一般區只是行政區劃，區公所則是所屬市政府的派出機關。 二、地方自治團體：鄉與區的區別 地方自治團體具有公法人地位。判斷時應以法律是否賦予自治團體地位為準，民選首長與代表會則是辨認自治制度的重要線索。 類型公法人／行政主體辨認實例 直轄市、縣、市是臺南市、桃園市、南投縣、基隆市 鄉、鎮、縣轄市是南投縣仁愛鄉；山地鄉仍是自治團體 直轄市山地原住民區是具有自治團體地位，設區民代表會與民選區長 直轄市的一般區否桃園市蘆竹區 市的一般區否基隆市暖暖區 「區」不能一律排除：一般區不具自治地位，但直轄市山地原住民區是法定例外。反之，仁愛鄉雖位於南投縣內，仍有自己的公法人地位。 三、公法人的概念與類型 公法人是依公法成立、具有獨立法人格的組織。執行公益任務、接受政府補助或監督，均不足以單獨證明公法人身分。依法律設立，也不必然是公法人，仍須看法律賦予的組織性質。 公法上社團法人：以成員為組織基礎，如國家、地方自治團體及舊制農田水利會。 公法上財團法人：以為特定公共目的提供的財產為基礎，沒有社團成員。不能把所有冠有「財團法人」名稱的組織都列入此類。 公營造物法人：以人員與設備的組合提供公共服務，並具有法人格。須與沒有法人格的公營造物區別；學理上常以此理解部分行政法人。 四、行政法人與易混淆組織 行政法人是國家及地方自治團體以外，為執行特定公共事務而依法設立的公法人。中央行政法人依法律設立，地方行政法人則可依自治條例設立。 組織法律性質是否為公法人 國家中山科學研究院行政法人是 國家運動訓練中心行政法人是 國家表演藝術中心行政法人是 臺南市美術館地方行政法人是 國家圖書館國家所屬機關否 國立臺灣大學、一般國立大學未法人化的公立教育機構、公營造物否 農業部農田水利署中央行政機關否 法律扶助基金會私法上的財團法人否 大學自治保障的是學術與組織運作上的自主，不當然賦予法人格。法律扶助基金會雖依法設立並執行公益任務，也不因此成為公法上財團法人。 五、農田水利會的性質與用水關係 依釋字第518號及第628號，舊制農田水利會是依法設立的公法人、地方水利自治團體，在法律授權範圍內享有自治權限。它並非地方制度法上的一般地方自治團體，兩者不可混同。 事業區域內耕地的所有權人、典權人、承租人、永佃權人及其他受益人，依法律取得會員身分。會員資格並非單純出於自願締約；會員使用灌溉用水，與農田水利會間的權利義務屬於公法關係，會費等負擔亦具有公法性質。 民國109年10月1日起，農田水利會改制，相關業務由公務機關承接。因此，在此後法制下比較組織性質，農田水利會不再是現存公法人；農田水利署則是行政機關。討論舊制用水與收費問題時，仍須依當時制度分析。 六、餘水使用與加強管理費：修法前後分析 共同前提：將灌溉餘水供農田灌溉以外目的使用，涉及農田水利事業的管理與費用徵收，不能僅因使用者不是會員，就直接認定為普通私法買賣。對人民課加金錢負擔，須檢查法律依據、授權範圍及規範的法律性質。 民國107年修法前：組織通則授權主管機關規定費用徵收事項，費用徵收辦法第11條並容許加計特別加強管理費。依釋字第628號，農田水利會具有會員參與所形成的民主正當性，得在法律授權範圍內，以自治規章具體規定加強管理費。符合這些條件的作業要點，不能僅因名稱是「要點」就視為毫無對外效力的行政規則；其收費不因計算公式外另有加計規定，就當然違反法律保留。 自治規章仍須遵守上位法，不能任意創設無關費目、逾越授權或重複收費。應區分依法具體化已容許的加強管理費，與毫無依據的新負擔。 民國107年修法後：組織通則第40條停止辦理會務委員及會長選舉，並規定會長出缺或任期屆滿時，由主管機關指派代理。這使原有會員選舉與自治民主正當性的基礎受到削弱；並非修法施行當日所有會長立即改由指派，也非當日即完成公務機關化。 申論應指出：若農田水利會已欠缺支撐自治規章的民主正當性，即不能逕以修法前的自治理由，自訂對外課予負擔的收費規範，而應回歸法律或具體明確授權的法規依據。依此立場，新訂作業要點另行課費不得僅援引自治權；至於修法前既有規範是否繼續有效，須另行檢討，不能一概宣稱全部立即失效。 常考陷阱 「行政機關有職權，所以是行政主體」：職權不等於權利能力，須找出權利義務的歸屬者。 「所有區都不是公法人」：漏掉直轄市山地原住民區；一般區與山地原住民區須分開判斷。 「有國家、國立名稱就是公法人」：國家图書館與國立大學均不能只憑名稱判斷。 「依法設立、政府捐助就是公法人」：法律扶助基金會仍是私法人。 「農田水利會從來不是公法人」：忽略舊制；反之，也不能將舊制性質直接套用到改制後。 「作業要點加收管理費一律違法」：須辨認自治規章性質及授權依據，修法前應掌握釋字第628號的肯認。 「107年停選即等於109年改制」：停選、指派代理與公務機關化是不同制度階段。 記憶口訣 「主體有權利，機關有職權；一般區無自治，山原區有例外。」 「中山、運訓、表藝、南美館，行政法人要記牢。」 「水利舊制公法自治，停選檢討正當基礎，改制回歸公務機關。」