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學習重點 行政規則原則上只拘束行政內部，不得作為限制人民權利、課予義務或處罰的法源；憲法第23條的「法律」包括法律、自治條例及法律授權的法規命令，但不包括行政規則。 法律授權命令補充規定時，授權的目的、內容、範圍應具體明確（不含「期間」），此即授權明確性原則；權利影響越大，明確程度要求越高。 命令不得逾越母法、不得增加法律所無的限制或義務、不得自行創設罰則；違反者，屬違反法律保留原則。 依釋字第443號的層級化法律保留，區分憲法保留、絕對法律保留、相對法律保留及細節性技術性事項。 依釋字第524號，法律未授權轉委任時，禁止再授權，這是法律保留原則的延伸。 核心觀念 一、限制人民權利的合法法源 憲法第23條規定，人民自由權利非有必要「以法律限制」。經大法官解釋擴張，這裡的「法律」除立法院通過、總統公布的法律外，也包括地方自治團體的自治條例及經法律具體明確授權的法規命令；但行政規則不包括在內。 規範類型能否作為限制人民權利的依據 憲法可以。最高規範，得直接規定權利保障與界限。 法律可以。立法院通過、總統公布，限制基本權的主要依據。 自治條例可以。在自治權限與法定範圍內，得限制人民權利。 法規命令須有法律具體明確授權，且不得逾越授權範圍。 行政規則不可以。僅規範機關內部秩序、運作或作為解釋、裁量基準，不得對外創設限制或處罰。 判斷規範性質要看其內容與效力，不要只看名稱。機關自訂的「作業注意事項」「要點」屬行政規則，其中若有規定罰鍰，就是以行政規則創設處罰，牴觸法律保留原則。相對地，規定申請書依公告格式撰寫、應以書面為之、應由本人或代理人親自辦理等，屬程序性、技術性安排，通常不會被認為違反法律保留。 二、層級化法律保留（釋字第443號） 法律保留並不是要求行政機關所有行為都必須有法律明白授權，而是依事項的重要性及對人民權利的影響程度，決定規範密度。 層級內容規範方式 憲法保留如憲法第8條人身自由的程序保障由憲法直接規定，立法機關亦不得制定法律加以限制 絕對法律保留剝奪人民生命或限制人民身體自由（罪刑法定主義）須以法律規定，不得授權命令定之 相對法律保留其他自由權利的限制（如言論自由、秘密通訊自由、行政罰、租稅等）由法律規定，或以法律具體明確授權命令補充 細節性、技術性次要事項執行法律所需的細節主管機關得逕行發布命令為必要規範，不必每項都有法律授權 給付行政措施的規範密度較寬鬆，但涉及公共利益重大事項，仍應有法律或法律授權的命令為依據。 言論自由的限制不是憲法保留事項，立法機關得以法律規定，也得以法律授權行政機關訂定命令補充。秘密通訊自由是憲法保障隱私權的具體態樣之一，保障人民就通訊的有無、對象、時間、方式及內容不受國家及他人任意侵擾；其限制須符合法律保留，程序亦應合理、正當，但並非一概不得授權命令補充。 三、授權明確性原則：目的、內容、範圍 法律授權行政機關訂定命令時，授權的目的、內容及範圍應具體明確，命令內容並應符合母法授權意旨。這是法律保留原則的補充與具體化，又稱法律授權明確性原則。「授權期間」不是本原則的要素。 判斷標準：授權條款的明確程度，不拘泥於授權條款本身文字，而應由法律整體解釋認定，或依其整體規定所表明的關聯意義判斷。能由法律整體推知立法者的授權意圖，即符合要求。 可預見性：授權是否明確，應看受規範者是否具有可理解性、可預見性，以及是否具司法可審查性。授權條款的可預見性程度，屬授權明確性原則的問題。 相稱性：授權條款的明確程度，應與所授權訂定的法規命令對人民權利的影響相稱；影響越大，要求越高。 行政罰：依釋字第313號，對人民違反行政法上義務的處罰構成要件，應以法律定之；若以法律授權命令補充，授權的內容及範圍應具體明確。換言之，處罰構成要件得以法律或法律明確授權的命令規範，並非一律以法律定之。 刑罰：依釋字第522號，刑罰法規雖關係人民權益至鉅，立法機關仍得授權主管機關發布命令為補充規定，但授權應具體明確，且須自授權的法律規定中（不是只看授權條款）得預見其行為的可罰。注意與絕對法律保留區分：剝奪生命、限制身體自由的處罰本身，不得授權命令定之。 租稅：租稅構成要件事項關係人民財產權，不得僅以概括授權的法規命令規範。 國家賠償：憲法第24條規定被害人得「依法律」向國家請求賠償，不得由行政機關以命令定之。 公務人員保險金請求權的消滅時效：依釋字第474號，屬應以法律規定的事項，不得以命令定之。 四、法律明確性與授權明確性的區分 原則審查對象重點 法律明確性原則法規本身的文字意義非難以理解、受規範者可預見、可經司法審查確認 授權明確性原則法律授權條款授權的目的、內容、範圍是否具體明確 法規使用不確定法律概念或概括條款，並不當然違反明確性原則，法規命令也可以使用。只要文義非難以理解、受規範者可得預見，並可經司法審查確認，即無違明確性。至於「禁止溯及既往」屬於法安定性與信賴保護的問題，不是法律明確性原則的內容。 五、法規命令的界限：不得逾越母法 行政程序法第150條規定，法規命令應明列其法律授權依據，並不得逾越法律授權的範圍與立法精神。未明列授權依據，屬違反明確性原則。 命令增加法律所無的限制或課予義務，違反法律保留原則。釋字第778號即認為，藥事法施行細則將母法所稱「醫療急迫情形」限縮於須立即使用藥品的情況，增加法律所無的限制，違反法律保留原則。 法律僅以「本法施行細則，由主管機關定之」概括授權時，施行細則只能規定執行法律有關的細節性、技術性事項。母法沒有罰則，施行細則自行規定罰鍰，不論金額高低，都牴觸法律保留原則。行政機關未經法律具體明確授權而以命令裁罰人民，亦同。 此外，法律已明文規定或授權訂定法規命令的事項，行政機關不得另以行政規則代替法律或法規命令。法官依據法律獨立審判，對行政機關的命令得依法表示適當見解，不受其拘束。 六、再授權禁止（轉委任禁止） 依釋字第524號，法律授權特定機關訂定命令，該機關應自行訂定；倘法律並無轉委任的授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。這是法律保留原則的展現與延伸。 再授權必須有法律的明確依據。 被授權機關不得在無法律依據下，自行授權下級機關以行政規則規範應經法律授權的事項。 常考陷阱 「行政規則得限制人民權利」或「憲法第23條的法律包括行政規則」：錯。行政規則不能作為限制人民權利的法源；自治條例、授權的法規命令則包括在內。 「依法律保留原則，行政機關所有行為都須有法律明白授權」：錯。依層級化法律保留，細節性、技術性次要事項得由主管機關逕行發布命令，不必都有法律授權。 「刑罰法規不得授權命令補充」：錯。依釋字第522號，得授權，但須具體明確。 「涉及剝奪生命、限制身體自由，只要授權明確即可授權命令」：錯。屬絕對法律保留，須以法律定之。 「須自授權條款中得確信行為之可罰」「授權明確與否以授權條款文字為唯一標準」：錯。應由法律整體規定判斷其可罰性與授權意圖。 「授權的期間應具體明確」：錯。三要素是目的、內容、範圍。 「使用不確定法律概念，一概違反明確性原則」「法規命令不得使用不確定法律概念」：錯。以可理解、可預見、司法可審查判斷。 「言論自由、秘密通訊自由的限制不得授權命令為之」或「屬憲法保留」：錯。得以法律授權命令補充。 「行政機關得另以行政規則代替法律或法規命令」：錯。 「被授權機關無法律依據，也可自行授權下級機關」：錯。違反再授權禁止。 原則名稱混淆：命令增加法律所無限制、自行訂罰則、轉委任，屬「法律保留原則」；授權目的內容範圍不明確，屬「授權明確性原則」；未明列授權依據，屬「明確性原則」。不要誤選比例原則、平等原則或法律優位原則。 易混淆的事項：公務人員保險金請求權的消滅時效須以法律定之；勞工保險權利義務、大陸地區人民定居居留許可、健保投保金額分級，則得依法律授權以命令規定。 記憶口訣 「授權看目內範，沒有期間；明確看懂、預、審；命令不加碼，規則不處罰，轉委要法源。」目內範：目的、內容、範圍。懂、預、審：可理解、可預見、司法可審查。加碼、處罰、轉委任，都是違反法律保留。 「生命身體要法律，刑罰補充可授權。」剝奪生命、限制身體自由屬絕對法律保留；刑罰構成要件得明確授權命令補充。