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學習重點 掌握法律保留與授權明確性的分工：前者問「這件事應由何種法規範來定」，後者問「法律授權給行政機關的範圍是否夠明確」。 理解法規命令屬實質意義的法規範，行政機關依法律授權訂定法規命令，是行政權的立法性功能，並不違反權力分立。 憲法第23條所稱「以法律限制」，包括法律及經法律具體明確授權的法規命令；行政規則不能作為限制基本權的依據。 區分具體明確授權與概括授權，牢記：依概括授權所訂定的命令，不得創設裁罰性規定。 公務員退休權益、教師待遇、重行退休制度等重大事項，應以法律或法律明確授權的法規命令規範，不得僅以行政規則定之；但「法定退休給與以外酌予的照顧性補助」須另作區別。 核心觀念 一、法律保留：限制基本權須有適當法源 憲法第23條規定，人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。作答時要同時掌握兩個層次：法源依據（形式上由誰、以何種規範限制）與必要程度（實質上是否符合比例原則）。有法律依據，不代表限制內容就必然合憲。 依大法官解釋的見解，對人民自由權利的限制，應以法律或法律明確授權之命令為之。因此，憲法第23條的「法律」，並非僅限於立法院通過、總統公布的形式意義法律，也包括經法律具體明確授權所發布的法規命令。 法律保留的密度，依規範事項的重要性及對人民權利影響的程度而有不同，學理上稱為層級化法律保留： 層級適用事項規範方式 憲法保留如剝奪人身自由的基本程序要求憲法直接規定，立法者亦不得任意變更 絕對法律保留如剝奪人民生命或限制人身自由的刑罰須以法律定之，不得授權命令代替 相對法律保留其他限制人民自由權利的事項法律，或法律具體明確授權的法規命令 無須法律保留或密度較低執行法律的細節性、技術性次要事項；給付行政中未涉及重大公益的事項得由主管機關發布命令規範，密度要求較寬 行政規則僅規範機關內部秩序及運作，不直接對外發生法規範效力，不能作為限制人民基本權的依據，也不能用來決定應受法律保留的重大事項。 地方自治團體在地方自治事項及法律容許的範圍內，得以自治條例規範居民的權利義務，甚至在法定範圍內訂定罰則；但仍須遵守憲法、法律及權限界限。因此，「地方自治團體不得制定自治條例限制地方人民之基本權利」的說法過於絕對，是錯誤的。 二、法規命令：行政權的立法性功能 法規命令，是行政機關基於法律授權，對多數不特定人民，就一般事項所作成、對外發生法律效果的抽象規定。它具有實質意義的法規範性質，但並非立法院制定的形式意義法律。 在權力分立之下： 法律的制定，原則上由具民主正當性的國會為之。 法律的執行，由具專業性的行政機關為之。 司法審查具有制衡立法權與行政權的功能。 權力分立並不表示各權完全隔絕。現代社會事務繁雜且具專業性，立法者無法鉅細靡遺地規定一切，因此允許行政機關在法律授權範圍內訂定法規命令，補充執行法律所需的專業性、技術性或細節性規範。這正是行政權的立法性功能。所以「法規命令屬實質意義法規範，不應由行政機關訂定」是錯誤的；關鍵在於是否有法律授權、是否逾越授權範圍。 類型性質與作用作答關鍵 法律由立法院通過、總統公布；形式兼實質意義的法規範重大事項由立法者作成基本決定 法規命令行政機關依法律授權訂定，對外發生法規範效力；實質意義的法規範須檢查有無授權依據、授權是否明確、是否逾越授權 行政規則規範機關內部秩序、運作或法律適用等事項，不直接對外發生法規範效力不能單獨用來限制基本權或規範應受法律保留的重大事項 三、授權明確性：授權程度須與權利影響相稱 法律授權行政機關訂定命令時，授權的目的、內容及範圍應具體明確，使人民能預見行政機關可能規定的事項，也讓法院得以審查命令是否逾越授權。 授權條款應明確到什麼程度，並非一律相同，而是應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。對人民權利影響越重大，授權明確性的要求越嚴格。 判斷授權是否明確，不拘泥於特定法條的文字。若法律僅為概括授權，應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，包括立法目的及相關規定的體系關係。 但概括授權有其界限：依概括授權（例如「本法施行細則由主管機關定之」）所訂定的命令，只能就執行母法的細節性、技術性事項加以規定，不得超越法律授權範圍，更不得另行創設裁罰性規定。裁罰性規定涉及人民權利的重大不利益，必須有法律明確規定，或法律具體明確的授權。 授權類型判斷方式可規範範圍 具體明確授權授權目的、內容、範圍明確得在授權範圍內限制人民權利，包括依授權訂定裁罰規定 概括授權就法律整體關聯意義判斷授權範圍僅限執行母法的細節性、技術性事項；不得創設裁罰 記住：「用法律整體解釋授權範圍」與「容許概括授權創設處罰」是兩件不同的事；前者正確，後者錯誤。 四、公務員與教師權益：身分關係不排除法律保留 公務員、教師與國家之間具有特定身分關係，但不代表其權益可以完全交由主管機關以內部規定決定。依大法官解釋意旨，涉及公共利益或基本權利實現的重大事項，應以法律或法律明確授權的法規命令規範，不得僅以行政規則定之。 事項法律保留的判斷 公務人員法定退休給與屬退休權益的重要內容，應有法律或法律明確授權的法規命令依據 曾任公營事業人員轉任公務人員的退休權益涉及退休權益的取得與年資計算，應以法律或法律明確授權的命令規定；不能以「與人民權利之限制無涉」為由主張無須法令明文 教師待遇、敘薪及核計教師待遇之高低屬涉及公共利益的重大事項，教師的敘薪及核計應由法律或法律明確授權的法規命令予以規範 公立學校教師退休後再任，重行退休的制度設計涉及退休權益的重要事項，應以法律或法律明確授權的命令規定，不得由主管機關以行政規則定之 法定退休給與以外的照顧性補助主管機關為照顧退休公務員生活，於法定退休給與以外酌予補助，屬給付性質且非法定給與，並非須有法律或法規命令之依據 最後一類是重要區別：法定退休給與屬重大權益事項，受法律保留拘束；法定給與以外酌予的補助則屬給付行政中的額外照顧措施，法律保留密度較低，不以法律或法規命令為必要。當然，主管機關仍須遵守平等原則等一般法律原則，不能恣意為之。 常考陷阱 「憲法第23條的法律，僅指立法院通過、總統公布之法律」：錯誤，過度限縮。也包括經法律具體明確授權發布的法規命令。 「行政機關得訂定行政規則限制人民之基本權利」：錯誤。行政規則屬內部規範，不能取代法律保留所要求的法源。 「地方自治團體不得制定自治條例限制地方人民之基本權利」：錯誤，過於絕對。在自治事項及法律容許範圍內，自治條例得規範居民權利義務。 「法規命令屬實質意義法規範，不應由行政機關訂定」：錯誤。行政機關依法律授權訂定法規命令，正是行政權的立法性功能。 「法律之制定由國會、執行由行政機關、司法審查具制衡功能」：正確敘述，不要誤選為錯誤選項。 「授權明確程度應與法規命令對人民權利之影響相稱」：正確敘述。 「概括授權時，應就法律整體所表現之關聯意義判斷，而非拘泥於特定法條文字」：正確敘述。 「依法律概括授權所訂定之命令得設裁罰性規定」：錯誤。概括授權只能規範細節性、技術性事項，不得創設裁罰。 「轉任公務人員的退休權益與人民權利之限制無涉，無須法令明文規定」：錯誤。退休權益屬重大事項，須有法律或法律明確授權的命令依據。 「教師重行退休的制度設計，由主管機關以行政規則定之」：錯誤。不得僅以行政規則定之。 「教師待遇之高低屬涉及公共利益之重大事項，敘薪及核計應由法律或法規命令規範」：正確敘述。 「法定退休給與以外酌予補助，須有法律或法規命令之依據」：錯誤。照顧性補助並非法定給與，不以法律或法規命令為必要；要先區分「法定給與」與「額外補助」。 記憶口訣 「重大法律定，命令授權明；影響越重大，授權越嚴明；概括不創罰，內規不代法。」 權力分立另記：「國會立法、行政執行、司法制衡；行政依授權也能立命令。」 公教權益另記：「退休、待遇、重行退，須有法律或授權；法定以外的補助，不必法律來撐腰。」