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學習重點 憲法第17條保障選舉、罷免、創制、複決四種參政權；選舉、罷免以人為對象，創制、複決以事項為對象。 公民依法定人數連署，提出法案並議決為法律，屬於創制權；罷免權則是人民對民選公職人員追究政治責任的參政權。 公民投票屬於直接民主，憲法基礎是主權在民與創制、複決權，不能說是依憲法第22條才取得的權利。 立法院依法交付重大政策公投，不當然破壞代議民主；總統在法定條件下，也具有公投交付權。 公投依效力可分為拘束性與諮詢性，仍受司法審查；公民投票訴訟須掌握二審終結、不得提起再審之訴。 核心觀念 一、參政權的內容與區分 憲法第17條規定，人民有選舉、罷免、創制及複決之權。這四項權利合稱參政權，使人民得以參與國家意思的形成，並監督民選公職人員。 權利對象判斷關鍵 選舉權人透過投票選出公職人員。 罷免權人依法定程序，使民選公職人員在任期屆滿前去職。 創制權法案、事項公民以法定人數連署，提出法案並議決為法律。 複決權法案、法律等事項公民以投票作成最後決定，例如決定法律是否繼續存在。 「提出法案並議決為法律」是創制權的典型定義。它不同於請願權：請願是向國家機關表達意見或請求處理事項，並不因此直接形成法律。受益權則著重人民向國家請求一定作為或給付，也不是創制權。 罷免權屬於參政權，不是結社權，也不是國家機關所行使的行政權。創制權與罷免權同屬參政權，但兩者各有不同對象與功能，不能相互替代。 二、參政權的核心保障與政黨門檻 民主共和、國民主權與人民基本權利保障，是憲法秩序的重要基礎。參政權的核心內涵受到憲法保障，不能藉由一般立法或修憲將其掏空；但這不表示選舉制度的一切細節都不得調整。 依釋字第721號意旨，憲法增修條文關於立法委員選舉政黨門檻的規定，未變動選舉權及平等權的核心內涵。因此，不能只因政黨門檻影響席次分配，就直接認定其侵害核心內涵或當然違憲。 判斷時須區分：制度對權利行使產生影響，不等於權利的核心內涵已被變動。上述解釋也不是概括宣告任何門檻設計都合憲，應限於其所審查的規範理解。 三、立法委員免責權與罷免的關係 立法委員在院內所為的言論及表決，對院外不負責任，是為保障其獨立行使職權。這項保障主要涉及法律責任，不表示立法委員因此免除政治責任。 選舉人如果不滿立法委員的言論或表決立場，仍得在法律容許罷免的範圍內，依法提議罷免。不能以立法委員享有言論及表決免責權，推導出「選舉人不得因此提議罷免」。 四、公民投票的性質與憲法基礎 公民投票是公民對特定議題直接表決的制度，屬於直接民主。其對象是法律、立法原則或政策等事項；選舉、罷免則以人為對象。 公投的憲法基礎，包含憲法第2條所揭示的主權在民原則，以及第17條所保障的創制、複決權。憲法第136條並規定，創制、複決兩權的行使，以法律定之。公民投票法即是具體落實相關憲法原則與權利的制度。 因此，公投雖須由法律規定提案、連署與投票等程序，仍不能說它是與憲法創制、複決權毫無關係、純由法律創設的權利。憲法第22條是概括保障未列舉自由權利的規定，並非此處議決國家重要事項的憲法依據。 直接民主與代議民主各有功能，可以相互補充。公民投票讓人民直接決定事項，並不代表其必然優於代議制度或選舉制度。 五、公投交付主體與代議民主 除人民依法提案、連署外，法律也設有由國家機關交付公投的制度；不同主體須符合各自的法定條件。 立法院：得依法就重大政策的創制或複決，經院會通過後交付公民投票。依釋字第645號意旨，將重大政策爭議交由人民直接決定，並不因此違反代議民主原則。 總統：當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞時，得經行政院院會決議，就攸關國家安全的事項交付公民投票，通常稱為防禦性公投。 所以，總統具有公投交付權是正確觀念，但不能擴張成總統可不受條件限制，任意將所有政策交付公投。 六、公投效力與司法審查 依投票結果是否具有法律拘束力，公民投票可作以下分類。這是制度上的一般分類，不表示每個國家的法律都同時採行兩種類型。 類型效力 拘束性公投結果具有法律拘束力，相關機關應依法遵循並履行相應義務。 諮詢性公投結果供決策機關參考，不直接具有法律拘束力，但可能產生政治影響。 公民投票仍須在憲法與法律秩序內運作，不能因為是人民直接表決，就免受司法審查。公投相關法規、程序及效力爭議，應依爭議性質循適當司法程序處理。 依公民投票法關於公民投票訴訟的規定，採二審終結，且不得提起再審之訴。應將此規則與「公投仍受司法審查」一併理解：限制審級及再審，不等於排除法院審理，也不宜將此規則任意套用到所有與公投相關的訴訟。 常考陷阱 「政黨門檻已變動選舉權及平等權的核心內涵」：錯。釋字第721號的判斷是未變動核心內涵。 「立法院已有議決權，交付公投即破壞代議民主」：錯。直接民主與代議民主可以互補，立法院得依法交付重大政策公投。 「公投與創制、複決權無關」或「依據是憲法第22條」：錯。應掌握主權在民及憲法明文保障的參政權。 「立委享有免責權，所以不得因其表決立場提議罷免」：錯。法律上的免責與政治上的罷免，應分別判斷。 「提出法案並議決為法律是複決權」：錯。關鍵在人民主動提出，應判斷為創制權。 「公投是選擇特定人」或「直接民主必然較優」：錯。公投針對事項，民主制度間也沒有必然優劣關係。 「為求中立，公投免受司法審查」：錯。中立不是排除司法審查的理由。 「公投訴訟二審終結、不得再審」及「總統有公投交付權」：均屬正確觀念；後者須連同法定條件理解。 記憶口訣 「選罷管人，創複管事」：先看表決對象，再判斷權利類型。 「創是提出，複是決定」：人民提出法案並議決為法律，抓住創制權。 「公投根在二、十七，行使依法一三六」：主權在民、參政權與法律具體化。 「免責不免罷，兩審不再審」：分清立委政治責任與公投訴訟規則。