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學習重點 掌握杜瓦傑（Maurice Duverger）對半總統制（雙首長制、混合制）的三項定義特徵：總統普選產生、總統擁有相當權力、另有向國會負責的總理與內閣。 能區分舒加特（M. Shugart）與凱瑞（J. Carey）提出的「總理總統制」與「總統國會制」（又譯總統議會制）。分類關鍵在於總統是否擁有對總理的免職權，以及總理向誰負責。 能比較兩種次類型中總統、總理、國會三角權威關係的異同，並能說明我國的歸類理由。 依內閣政黨組成，辨識多數政府、少數政府、聯合政府與共治政府，並掌握法國三次共治的成因。 理解超級總統制的意義（總統權力過度集中、國會缺乏獨立性）及其代表國家。 核心觀念 一、半總統制的定義 半總統制又稱雙首長制或混合制，是兼具總統制與內閣制特徵的憲政體制，屬於獨立的制度類型，不是總統制的次類型。依杜瓦傑的定義，半總統制具有三項特徵： 總統由人民普選產生，具有直接的民主正當性。 總統擁有相當的憲法權力，例如任命總理、解散國會、主持特定政策領域或行使緊急權力，不是虛位元首。 另設總理及內閣掌握行政權，只要國會不表示反對（不通過不信任案），就可以繼續在職，也就是內閣向國會負責。 半總統制的行政權由總統與總理分享，形成「雙首長」。總統由人民選出、任期固定，向人民負責而不向國會負責，國會無法以不信任案使總統去職。國會可以倒閣的對象是總理與內閣。至於解散國會，依各國設計，可能由總統行使，也可能由總理或內閣提請或主導。 半總統制實際上偏向哪一位首長，取決於總統與國會多數的政黨關係： 總統所屬政黨同時掌握國會多數時：總統權力相對擴張，成為實質的行政核心，總理多半淪為總統的執行幕僚。此時可能出現有權無責的強勢總統，因為決策出自總統，但向國會負責的是總理；相對地，總理則成為有責無權的弱勢總理。 總統與國會多數分屬不同陣營時：總統可能被迫任命反對陣營的人物擔任總理，形成共治，行政重心移向總理。 在制度起源上，1919年的威瑪德國是早期具有半總統制特徵的體制。1958年的法國第五共和則是最具代表性的典型，杜瓦傑正是據此提出半總統制概念。冷戰結束後，東歐與前蘇聯國家才大量採用此制。統一後的德國採行的是內閣制（議會制），並未採用雙首長制。 二、舒加特與凱瑞的兩種次類型 舒加特與凱瑞將半總統制分為兩種次類型。兩者的共同點是：總統都由人民選舉產生，總統都任命總理，國會也都可以對內閣提出不信任案。兩者的主要分類依據是總統是否具有正式的憲法權威可以將總理免職，也就是總理與內閣是否也必須向總統負責。總統是否民選、總統任命總理是否須經國會同意、國會能否提不信任案、誰可以解散國會，都不是分類依據。 比較項目總理總統制（premier-presidential）總統國會制／總統議會制（president-parliamentary） 總統產生人民選舉產生人民選舉產生 總理任命由總統任命由總統任命，總統可主導組閣 總統對總理的免職權無。總理一經任命，總統不能單方面將其撤換。有。總統具有正式憲法權威，可任命也可免職總理。 總理（內閣）負責對象只對國會負責同時對總統與國會負責 內閣存續的決定者主要取決於國會信任總統與國會都可以使內閣去職，總統能直接影響內閣存續 三角關係特色總統與總理之間權力界線較清楚，總理以國會為主要依靠，體制較穩定總理夾在總統與國會之間，承受雙重壓力，總統與國會容易爭奪內閣控制權，衝突風險較高 代表國家法國第五共和、葡萄牙、芬蘭、愛爾蘭威瑪德國、俄羅斯 三角權威關係的異同整理： 相同處：兩種次類型都有雙重民主正當性，即總統與國會都由選舉產生。兩者也都由總統任命總理，而且國會都可以用不信任案追究內閣責任。 相異處：在總理總統制中，總統與總理之間屬於「任命後即脫鉤」的關係，課責鏈條只有「內閣→國會」一條。在總統國會制中，課責鏈條有「內閣→總統」與「內閣→國會」兩條，總統對內閣具有持續的控制力。舒加特與凱瑞認為，後者較容易引發總統與國會的衝突與政治不穩定，威瑪德國的崩潰就是常被引用的例子。 三、我國的歸類 多數學者將我國歸為總統國會制，理由如下： 總統由人民直接選舉產生。 1997年修憲後，總統任命行政院院長無須經立法院同意，且總統發布行政院院長的任免命令無須副署。實務上，總統可以自行撤換閣揆，閣揆事實上必須向總統負責。 立法院可對行政院院長提出不信任案，行政院也必須向立法院負責。 綜合以上，行政院院長同時對總統與立法院負責，符合總統國會制的特徵。 此外，不信任案通過後，總統得經諮詢立法院院長後宣告解散立法院，這屬於被動解散權。另有少數見解主張，憲法條文並未明文賦予總統主動免職權，因此應屬總理總統制。作答時可以附帶說明這項見解，但主流結論是總統國會制。 四、依內閣政黨組成區分的政府類型 政府類型判斷重點 多數政府組閣政黨在國會掌握過半數席次。若總統所屬政黨即為國會多數黨並組閣，就是總統、內閣、國會一致的多數政府，總統權力最大。 少數政府組閣政黨（常為總統所屬政黨）未掌握國會多數，需要逐案爭取其他政黨支持，容易形成行政與立法對立的僵局。 聯合政府沒有單一政黨過半，由兩個以上政黨共同組閣以形成國會多數。總統所屬政黨可能是聯合內閣的成員之一。 共治政府（cohabitation）總統與總理分屬不同政黨，而且總統所屬政黨未參與組閣。總理來自與總統對立的國會多數陣營，行政權重心移向總理。 因此，半總統制下的政府組成不一定由國會多數黨主導，少數政府就是半總統制的一種運作類型。總統與總理不同黨，也不必然就是共治：如果總統所屬政黨仍參與組閣，就應歸為聯合政府。 法國第五共和的三次共治： 1986–1988年：密特朗總統與席哈克總理 1993–1995年：密特朗總統與巴拉杜總理 1997–2002年：席哈克總統與喬斯潘總理 共治的成因是國會選舉結果使總統所屬陣營失去國會多數，且總統與國會任期不一致。法國總統任命總理不需經國會同意，但因為內閣必須向國會負責，總統在政治上只能任命國會多數所能接受的人選。 五、超級總統制（superpresidentialism） 超級總統制是半總統制的一種變形。在這種體制下，總統權力極度擴張，集中掌握行政權，國會則相對弱勢。其主要特徵包括： 總統擁有廣泛的命令權（以命令代替法律），並可自由任免總理及閣員。 總統可以解散國會，並掌控軍隊、情治與地方人事。 國會缺乏獨立性，常受總統職權控制，難以有效監督或約束總統與政府。 總統往往高居於政黨政治之上，權力集中但缺乏相應的課責。 典型代表是1993年憲法下的俄羅斯，其他前蘇聯國家如白俄羅斯、哈薩克也常被列為超級總統制。 常考陷阱 「總統向國會負責」是錯誤說法。半總統制的總統向人民負責，向國會負責的是總理與內閣。 「內閣可以解散國會」不能直接判為錯誤。半總統制國家的解散權可能由總統行使，也可能由總理或內閣提請。題目若另有「總統向國會負責」的選項，錯誤的是後者。 「冷戰結束統一後的德國率先採用雙首長制」是錯誤說法。較早的是威瑪德國，典型是法國第五共和，統一後的德國採內閣制。至於「總統與國會多數同黨時，總統權力擴張成為行政核心」，則是正確敘述。 「法國共治是因為總統任命總理須經國會同意」是錯誤說法。法國總統任命總理不需國會同意，共治的成因是總統所屬陣營失去國會多數。 「半總統制的政府組成完全由國會多數黨主導」是錯誤說法。半總統制可能出現少數政府、聯合政府與共治政府。 不要把有權無責與有責無權的對象弄反。有權無責的是強勢總統，有責無權的是弱勢總理。 共治的判斷關鍵是「總統所屬政黨未參與組閣」。只要總統與總理不同黨、且總統黨未入閣，就是共治，不是少數、聯合或多數政府。 次類型的分類依據是「總統對總理的免職權」。不是總統是否民選，也不是任命是否須經國會同意、誰能解散國會或國會能否倒閣，這些都是常見的錯誤選項。 總理總統制是指閣揆由總統任命，任命後只對國會負責。題目若寫「只對總統負責」，或把這個定義冠上「總統議會制」，都是錯誤的。 總統國會制的常見錯誤寫法包括「總統制的次類型」「總理僅向國會負責」「總統無權介入組閣」「總統無法影響內閣存續」，這些都錯。正確內容是：它是半總統制的次類型，總理同時對總統與國會負責，總統可以決定總理去留。 超級總統制的關鍵字是「國會缺乏獨立性、常受總統控制」。「國會能有效約束政府」「國會不受僵局威脅」「無一政府能掌握穩定多數」都不是超級總統制的特徵。代表國家是俄羅斯，不是奧地利或芬蘭。 記憶口訣 「總理總統：總統只任不免，總理只看國會；總統國會：總統能任能免，總理兩頭負責。」 「分類看免職，共治看入閣。」 「杜瓦傑三要件：普選總統、相當權力、總理對國會負責。」 「法國共治三回：八六、九三、九七。」