許可制與報備制

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建立於 2026年10月12日

學習重點 分清楚「許可制」與「報備制」在性質、主管機關權限、法律效果上的差別。許可制下，主管機關可以准、可以駁；報備制下，主管機關原則上沒有准駁權。 掌握兩制下主管機關的三種權限：不予許可、附帶限制事項、禁止。尤其要知道「附帶限制」只會跟著「許可」或「受理報備」出現，不會跟著「不予許可」出現。 理解現行集會遊行法是「準則主義之許可制」（釋字第445號），也就是法律明定不予許可的事由，沒有這些事由就應予許可。 熟記釋字第445號、第718號的要旨：立法者有形成自由，可以採許可制或報備制，但不能侵害集會自由的核心，緊急性及偶發性集會要另外處理。 申論題要能完整寫出：兩制的內涵、兩制的區別、準則主義許可制的定位，以及對修法的意見。 核心觀念 一、許可制的內涵 意義：許可制是「預防性禁止，保留許可」。人民原則上不得逕行舉行室外集會遊行，必須事先申請，經主管機關審查許可後，才能合法舉行。許可是主管機關作成的行政處分，因此主管機關有准駁權。 現行法的規定： 室外集會、遊行，應向主管機關申請許可（集會遊行法第8條第1項）。 下列情形不須申請： 依法令規定舉行。 學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類的活動。 宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。 室內集會無須申請許可。但使用擴音器或其他視聽器材，足以形成室外集會者，以室外集會論。 主管機關依處所決定： 原則上為集會處所所在地的警察分局。 跨越二以上警察分局轄區者，為警察局。 跨越二以上直轄市、縣（市）者，為內政部警政署。 準則主義之許可制： 集會遊行法第11條規定，申請室外集會、遊行，除有法定不予許可的情事之外，「應予許可」。 主管機關的裁量受到法律明定事由的羈束，不能任意拒絕。 釋字第445號因此認定，這種許可制與「概括授權主管機關自由裁量」的許可制不同，實質上已接近報備制，原則上合憲。 二、報備制的內涵 意義：報備制（又稱申報制、陳報制）以「集會自由」為原則。人民只要在事前把集會遊行的時間、地點、路線、人數等資訊告知主管機關，就可以舉行，不必等待主管機關同意。 報備的作用：報備不是申請准許，而是讓主管機關取得執法必要的資訊（釋字第718號理由書）。主管機關可以據此規劃交通、配置警力，並協助集會順利進行。 報備制下主管機關仍有的權限：報備制不等於主管機關完全不能介入。學理及比較法（例如德國集會法採事前申報，主管機關遇有直接危害公共安全或秩序時，得附加負擔或禁止）都承認以下兩種權限： 受理報備時，主管機關得附帶必要的限制事項。 集會遊行有造成明顯而立即危險時，主管機關得禁止之。 歷次集會遊行法改採報備制的修法草案，也多採相同的設計。 三、主管機關權限比較（最常考） 權限許可制報備制 准駁權有。可許可，也可不予許可無。報備後原則上即可舉行 附帶限制事項於「許可」時得為必要限制（第14條）於「受理報備」時得附帶必要限制 明顯而立即危險時得不予許可得禁止之 許可／報備後情事變更因天然災變或重大事故，得廢止許可或變更時間、處所、路線、限制事項（第15條）得事後限制或禁止 關鍵邏輯： 「附帶限制事項」的前提是集會可以舉行，所以只能附隨在「許可」或「受理報備」之上。 既然已經「不予許可」，集會就根本不能舉行，也就沒有可以附帶限制的對象。 第14條許可時得為限制的事項： 維護重要地區、設施或建築物安全。 防止妨礙政府機關公務。 維持交通秩序或公共衛生。 維持機關、學校等公共場所安寧。 集會、遊行的人數、時間、處所、路線。 糾察員人數及其識別。 四、許可制與報備制的區別（申論架構） 區別點許可制報備制 基本原則一般禁止，例外許可原則自由，事前告知 行為性質許可為行政處分（准駁）報備為資訊提供，非請求准許 合法舉行的時點取得許可後完成報備後 主管機關角色審查者、准駁者資訊接收者、協助者，例外時才限制或禁止 未依程序的效果未經許可而舉行，主管機關得命令解散；經命令解散而不解散，仍繼續舉行經制止而不遵從者，首謀者有刑責（第29條）學理上，不應僅因未報備就解散或科以刑罰，須視有無具體危害 對集會自由的限制強度較強（事前抑制）較弱（事後追懲為主） 五、相關大法官解釋 釋字第445號： 現行法採「準則主義之許可制」，且室內集會、法令規定等活動不須許可，所以第8條第1項許可制原則上合憲。 第11條第1款以「違反第4條（主張共產主義或分裂國土）」為不予許可事由，使主管機關得在事前審查政治言論，違憲。 第11條第2款、第3款「有……之虞」的規定欠缺具體明確。在集會前尚無明顯而立即危險之事實狀態時，主管機關僅憑將來可能發生的危險就不予許可，與集會自由意旨不符。 偶發性集會遊行無從依法定期間申請，法律應予考量。 釋字第718號： 立法者有形成自由，得採事前許可或報備程序，讓主管機關能取得執法必要資訊並妥為因應。 集會遊行法第8條第1項未排除緊急性及偶發性集會遊行，違憲。 第9條第1項但書與第12條第2項有關緊急性集會遊行的申請期間，違憲。 上述規定均自中華民國104年1月1日起失其效力。 兩種集會的定義： 偶發性集會：因特殊原因未經召集而自發聚集，事實上沒有發起人或負責人，根本無從事前申請，要求事前申請許可等於剝奪集會自由。 緊急性集會：事起倉促，非即刻舉行無法達到目的，法定申請期間過長，同樣不合比例。 六、修法意見（申論可用） 改採報備制：將許可制改為報備制，報備目的定位為資訊提供。主管機關的介入限於「附帶必要限制」以及「有明顯而立即危險時禁止」。 明定緊急性與偶發性集會的特別規範：緊急性集會應縮短報備期間或隨時報備；偶發性集會應免除事前程序。 限制與禁止的要件具體明確化：以「明顯而立即危險」為標準，避免使用「有……之虞」這類不確定概念。 檢討解散與罰則：不應僅因程序瑕疵（未申請或未報備）就命令解散並科以刑罰。可考慮除罪化，或改採行政罰，體現比例原則。 強化救濟的迅速性：集會具有時效性，不予許可、限制或禁止的處分應有迅速的救濟管道。 常考陷阱 「不予許可時，得附帶必要之限制事項」→ 錯。附帶限制只能附隨在「許可」或「受理報備」之上；不予許可就沒有集會可供限制。看到「不予許可」和「附帶限制」搭配在一起，就要警覺。 「受理報備時，得附帶必要之限制事項」→ 對。不要以為報備制下主管機關什麼都不能做，報備制仍容許必要限制。 「有明顯而立即危險時，許可制得不予許可，報備制得禁止之」→ 均對。兩制在危險時的對應手段用語不同：許可制叫「不予許可」，報備制叫「禁止」。 「報備制等於主管機關無任何權限」→ 錯。報備制只是沒有准駁權，限制權與危險時的禁止權仍存在。 「現行集會遊行法已採報備制」→ 錯。現行法仍是準則主義許可制，報備制屬學理與修法方向。 「準則主義許可制下，主管機關得自由裁量是否許可」→ 錯。除有法定事由外，主管機關「應予許可」。 「大法官認為許可制本身違憲」→ 錯。釋字第445號與第718號都承認立法者得採許可制或報備制；違憲的是個別條款，例如政治言論審查、要件不明確，以及未排除緊急性、偶發性集會。 「室內集會也須申請許可」→ 錯。室內集會免申請；但使用擴音器等器材，足以形成室外集會者，以室外集會論。 混淆偶發性與緊急性集會：偶發性集會是「沒有發起人，無從申請」；緊急性集會是「有發起人，但等不及法定期間」。 記憶口訣 「許可准駁，報備告知；准了才限，駁了免談；危險當前，許可不准，報備禁止。」 許可准駁，報備告知：許可制下主管機關有准駁權；報備制只是事前告知資訊。 准了才限，駁了免談：附帶限制事項只能跟著許可或受理報備，不予許可時不會有附帶限制。 危險當前，許可不准，報備禁止：有明顯而立即危險時，許可制的手段是「不予許可」，報備制的手段是「禁止」。 大法官解釋可以這樣記：「445 準則許可，718 緊急偶發」。