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學習重點 掌握共同點：政府與企業都管理人、財、事、物，也都重視效率、管理效能與服務對象滿意度。 掌握差異主軸：政府以公共利益為目標，運作偏向政治系統；企業以營利為主要目標，運作偏向市場與經濟系統。 理解公共管理的困難：目標多元且可能衝突、法令限制較多、公共監督密集、績效不易衡量；公私組織差異最明顯的面向在法律。 辨別政府服務特性，尤其「從搖籃到墳墓」指的是廣泛性。 申論能先定義組織文化，再從目標、法治、決策、風險、績效與課責等面向比較公私部門。 核心觀念 一、公私管理的共同基礎與差異原則 政府與企業都是組織，均須運用人力、財力、事務與物資完成任務，都涉及規劃、組織、領導、協調與控制。因此，不能把二者簡化成「政府管人、企業管事」，也不能說政府不重視效率或服務滿意度。 公私組織在追求理性、效率，以及成員的心理層面（如工作動機、人際互動）上有許多相通之處；二者呈現較大差異的面向是法律，也就是公部門須受依法行政、權限、程序與預算等法令的高度拘束。 公私部門的差異主要來自制度環境、權力來源與目標性質，不是人員能力高低。下列比較屬於一般傾向，不能推論每個政府機關與企業都完全相同。 二、所有權、資金、目標與運作系統 面向公共組織私人企業 所有權屬人民大眾所有，以公共利益為依歸屬企業主、股東或投資者所有 資金來源主要由租稅等公共財源，透過預算支應，亦可能收取規費或使用費包括出資、營業收入與融資等 主要目標追求公共利益，兼顧公平、正義、秩序與基本權利以利潤及企業價值為主要考量，亦可能承擔社會責任 目標特性多元、抽象，凝聚程度較低，彼此可能衝突相對明確，較容易形成共識與衡量成果 運作系統偏向政治系統，受民主程序與政治權威影響偏向經濟系統，受市場、價格與競爭機制影響 競爭與權威部分職能具有強制性、獨占性，公權力具有較強權威，較少市場取向通常強調自由交易與市場競爭 道爾（R. Dahl）與林布倫（C. Lindblom）比較公私組織時，認為二者運作原理不同的根本原因在於公共組織運作屬於政治系統的範圍。政府不能僅依市場價格或購買能力配置服務，也不能把人民完全當成可自由篩選的顧客。 三、環境、法律與決策的差異 環境與政治影響：政府面對難以依市場方式區隔的選民與服務對象，須回應多元需求，並受民意、媒體、利益團體及社會事件影響。因此，公共組織的環境通常較複雜，不能因其服務對象廣泛，就認為環境較穩定或較不受突發事件影響。 法律限制：公部門受依法行政、權限與程序等要求拘束，通常比企業承受更密集的法令限制。尤其限制人民權利的公權力措施，須注意法律依據；私人活動原則上享有較大的自主空間，但仍須遵守法律。不能將此顛倒成「政府法無禁止即可做，企業凡事須有明文授權」，也不能說私部門適用更高密度的法律管制。 權力與決策：不同環境形成不同權力結構。政府決策往往涉及行政機關、民意機關及多方利害關係人，權力較分散，協商與程序較繁複；企業內部經營決策通常較能集中並迅速執行。政府具有公權力，不代表決策權必然比企業集中。 四、效率、理性、績效與課責 都重視效率，但評價標準不同：政府既考慮成本、手段與產出的技術理性，也須考慮公平、正義及公共利益等實質理性。某項措施即使表面具有經濟性質，仍可能包含政治目的，不能只用獲利或最低成本判斷優劣。 績效較難衡量：公共服務常缺乏明確市場價格，成果也可能長期才顯現，且受外在因素影響；加上目標間可能衝突，難用單一指標評分。服務績效的標準與評價，也可能受到利益團體壓力及政治協商影響。因此，公共組織的績效考評不必然較客觀合理。 課責多元：公部門須向人民、民意機關、上級、監督機關等交代，面對政治、法律、行政與專業等責任，也經常遭遇多元價值衝突。企業亦有法律及專業責任，但政府的課責對象與方式通常更多。 金魚缸效應：政府如同置身透明魚缸，決策、程序與行為受到媒體、民意及各種監督力量檢視，公開程度與外部壓力通常較高。 五、組織文化及公私部門的文化差異 組織文化是組織成員長期互動所形成並共享的基本假定、價值、信念與行為規範，會影響成員如何理解問題、判斷適當行為及採取行動，並表現在慣例、儀式、語言與象徵之中。 申論比較不能只列形容詞，應說明「制度條件如何形成文化傾向」。可由下列面向選取至少五項展開： 面向政府部門文化傾向民間企業文化傾向 價值目標重公共利益、公平及社會基本價值重獲利、顧客需求及競爭優勢 行為規範重合法性、程序與一致待遇在法律範圍內較重自主與彈性 決策方式重層級程序、協調及政治可接受性較重經營判斷、速度與市場反應 風險態度因公共責任與監督壓力，較傾向審慎避錯因競爭壓力，較可能接受經評估的創新風險 績效取向須兼顧過程、成果、公平與公共價值較容易以營收、成本及利潤衡量成果 課責對象重視向人民及多元監督者交代較直接回應出資者、經營者與顧客 變遷取向較重制度安定與政策延續，調整須顧及程序較重隨市場變化調整產品及管理策略 上述是比較傾向，不能寫成政府必然僵化、企業必然創新，也不能推論公務人員專業能力較差。 六、政府服務的四項特性 強制性：政府得依法運用公權力，相關措施不全以個人同意為前提，例如依法課稅。 公共性：以公共利益與共同需求為依歸，須兼顧公平及社會整體福祉。 廣泛性：服務涉及生活各領域及人生各階段；「從搖籃到墳墓」即強調此特性。 永久性：強調政府及其基本服務具有持續存在、長期提供的性質，不代表個別機關、政策或措施永遠不能調整。 常考陷阱 「政府與企業都不能獨占」：忽略政府部分職能具有獨占性；但也不能反推所有政府服務皆屬獨占。 「公私部門差在是否重視效率」：兩者都重視效率，差別在政府還須兼顧合法、公平及公共價值。 「政府重視人的管理，企業重視事的管理」：錯誤；二者都管理人、財、事、物，這不是相異處。 「公私組織差異最大在理性、效率或心理」：這些面向相通處較多，差異最明顯的是法律。 「政府目標多元且高度相容」：多元正確，高度相容錯誤；效率與公平、開發與環保可能衝突。 「政府決策集中，企業程序繁複分散」：通常將比較方向倒置，勿混淆公權力強度與決策權集中程度。 「公部門法令限制較少」「私部門法律管制密度較高」：皆為顛倒，公部門受法令拘束較多。 「政府無須負專業責任」：錯誤；公部門須承擔多重責任，專業責任亦在其中。 「公共服務都有市場價格，因此績效容易評估」：錯誤；公共成果常難定價，評價也受價值衝突及政治過程影響。 「公共組織環境較穩定、較不受社會事件影響、績效考評較合理」：皆錯；公共組織環境較複雜，績效較難衡量。 「政府主要靠使用者付費」：錯誤；一般政府行政機關主要由公共財源經預算支應。 「企業策略一致不變，政府特別強調隨時變動」：通常顛倒；企業面臨市場競爭，更須迅速調整。 「公部門人員專業能力較差」：錯誤；公私差異來自制度環境，不是人員能力高低。 「搖籃到墳墓就是永久性」：應看服務涵蓋人生階段，判為廣泛性；永久性著重持續提供。 記憶口訣 「公：眾、稅、政、益；私：主、資、市、利。」依序記所有權、主要財源、運作系統與主要目標；企業財源仍包含營業收入等。 「多目標、多限制、多監督、難衡量。」掌握公共管理的典型特徵；其中「多限制」即公私差異最大的法律面向。 「一生廣，持續久；依法強，共同公。」一生各階段是廣泛性，長期持續是永久性，依法運用公權力是強制性，追求共同利益是公共性。