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學習重點 掌握賽蒙的核心命題：行政行為就是組織中決策制定的整個過程，解釋行政現象的基本概念是「決策」；決策存在於所有層級，也貫穿政策執行。 理解資訊、時間、認知與計算能力、注意力、慣例等限制，使決策者只能達到有限理性，因此採取滿意決策（satisficing），而非追求最佳決策。 辨別「完全理性的經濟人」與「有限理性的行政人」，並熟記「組織成員是行政人」。 熟記情報、設計、抉擇三種決策活動，以及行政效率取決於決策理性程度；理性決策仍包含價值前提，並非不帶價值判斷。 能將有限理性轉化為政府決策改善措施，並與馬師婁需要層級理論的人事政策應用區分。 核心觀念 一、賽蒙：以決策作為行政研究的核心 賽蒙（Herbert A. Simon，又譯賽門）著有《行政行為》（Administrative Behavior），於1978年獲得諾貝爾經濟學獎。其代表性貢獻是提出有限理性觀點與組織決策研究；在《行政行為》中，解釋行政現象的基本概念是決策。 所謂行政行為，根本上就是組織中決策制定的整個過程，而不是組織社會化、市場交易、溝通對話或單純的問題解決、目標設定、成本計算過程。決策不只是首長選定重大政策，組織中每一層級，即便是最低層級的工作人員，也經常從事決策行為。政策執行本身仍是決策活動，執行者必須就具體情況選擇方法、程序與資源配置，因此執行可視為更細密的政策決定。 賽蒙屬於行為科學取向，重視實際決策行為與經驗研究，以決策理論作為研究行政學的新工具。其研究取向偏向邏輯實證與科學化分析，而非以人文科學方法為特色；研究重點在決策，而非執行力的開發。 依其觀點，行政效率的程度視組織中每個人決策的理性程度而定：從基層到高層，每位成員的決策理性程度共同決定行政效率，不能只看高階主管。 二、有限理性：想要理性，卻無法全知全能 有限理性不是完全沒有理性，而是決策者雖然企圖合理選擇，卻受能力與環境限制，無法符合完全理性（全知理性）的要求。因此，組織中大大小小的決定都不可能是最完美的。常見限制包括： 資訊有限：無法取得全部相關資訊，也無法找出所有替選方案。有限理性的主要意涵，最直接的就是決策相關資訊有限。 認知與計算能力有限：無法處理所有資訊，更無法完整計算每個方案的效果。 時間有限：決策常有期限，無法無止境地蒐集資料與比較方案。 注意力有限：只能關注部分問題與資訊，無法同時掌握所有面向；社會決策的理性過程必須面對注意力的限制。 習慣與組織慣例的限制：既有經驗、程序及慣例會影響搜尋範圍與判斷方式。 滿意決策模型的主要假定，可整理為找不全、看不透、排不準： 決策者無法找出所有的替選方案。 決策者無法全盤了解各行動方案的後果。 決策者難以在替選方案之間準確排列優先順序。 注意：行政人本身就是「有限理性」的概念，並沒有「純粹理性的行政人」這種觀點；把「純粹理性」與「行政人」綁在一起屬於概念錯置，不是滿意決策模型的假定。 三、行政人與滿意決策 由於決策者不具備完全理性，通常無法保證找到最佳方案，而採取滿意決策（satisficing，由 satisfy 與 suffice 組合而成）：設定可接受的標準，依序搜尋方案，當找到符合標準、「還算令人滿意」的方案時，即停止搜尋並作成選擇。依賽蒙的看法，一般組織成員是行政人；滿意決策理論對人的基本假定是有限理性的行政人。 比較面向經濟人行政人 理性假定完全理性（全知理性）有限理性 資訊與方案掌握假定能掌握完整資訊及全部相關方案受資訊、時間、計算、慣例等限制，只能掌握部分資訊與方案 後果與偏好比較能完整評估後果並排列優先順序評估、預測與排序能力受到限制 選擇標準追求最適化、最大化（最佳決策）尋求達到可接受標準的方案（滿意決策） 與賽蒙理論的關係作為完全理性的對照模型用以描述實際組織決策者 滿意不等於隨便，也不等於多數人都滿意。此處是指方案達到決策者可接受的要求，不是單純追求心理愉悅、民意支持或最低品質。滿意標準也可能隨搜尋經驗與情境調整；找到滿意方案，並不表示已證明該方案優於所有其他方案。 採取滿意決策的原因在於人的理性有限，而不是官僚組織缺乏競爭、權力過於集中或決策者擁有魅力型權威；也不是因為社會世界可套用物理準則、像時鐘般規律運作。 四、決策活動：情報、設計與抉擇 情報活動：探索環境、辨識問題，發現需要作成決策的情況。 設計活動：發展、建構並分析可能的行動方案。 抉擇活動：從可用方案中選擇採行方案。 三者構成基本決策活動，實際運作可能反覆往返。重點判斷：花在抉擇活動的時間最少，且較情報活動少；大部分時間其實花在探察環境與設計方案上。不能因為「最後拍板」最醒目，就推論它最耗時。 五、理性不代表排除價值判斷 賽蒙重視理性與效率，但其決策理論並非不帶價值判斷。決策包含價值前提與事實前提：前者涉及目標及何者值得追求，後者涉及現實情況、因果關係與手段效果。理性分析可以協助比較達成目標的手段，卻不能單靠事實資料決定所有價值取捨。 因此，政府即使蒐集大量資料，仍須處理公平、效率及資源分配等目標選擇；有限理性也不能被解讀為放棄分析與改善決策。 六、相關學者辨識 學者代表觀點或定位 賽蒙（H. Simon）《行政行為》、行政即決策、有限理性、滿意決策、行政人、各層級皆決策 威爾遜（W. Wilson）〈行政的研究〉，政治與行政分立 巴納德（C. Barnard）組織為合作體系，對賽蒙有啟發，但有限理性由賽蒙提出 尤偉克（L. Urwick）傳統時期行政管理原則 雷格斯（F. W. Riggs）行政生態學 七、申論應用：決策制度與人事政策 說明賽蒙理論時，可依「行政即決策、有限理性的限制、行政人、滿意決策、情報設計抉擇、價值與事實前提」展開。政府制度設計則應對應限制提出改善：建立可靠資訊與跨機關共享機制、釐清目標及可接受標準、比較可行替選方案、引入專業與多元觀點、分層授權讓各層級在其範圍內作合理決策，並透過試辦、執行回饋及定期檢討修正方案。制度的作用是協助提升理性，不能保證消除全部限制。 若申論同時要求馬師婁需要層級理論，應另行交代其基本順序：生理、安全、愛與歸屬（社會）、尊重、自我實現。基本觀點是較低層需要獲得相當滿足後，較高層需要才較能成為主要激勵力量，不宜寫成必須百分之百滿足才會出現下一層需要。 人事政策可依需要設計：以合理待遇與休息安排回應生理需要，以工作保障及安全環境回應安全需要，以團隊合作回應歸屬需要，以公平考核、肯定及升遷回應尊重需要，以進修、授權與挑戰性工作回應自我實現需要。應考量個別差異，避免把所有公務人員視為只有薪資需求。 常考陷阱 「組織成員在決策時皆能獲得最佳決定」「決策時可以完全理性地做出最佳決策」：錯在把有限理性換成完全理性；賽蒙強調的是滿意決策。 「組織成員是經濟人」「行政人是完全理性或經濟理性」：錯誤。行政人是有限理性；完全理性對應經濟人。形容受資訊、時間、計算、慣例限制而無法完全理性的專有名詞是「行政人」。 「決策者無法採取純粹理性的行政人觀點」：看似像限制，其實是概念錯置；行政人本來就不是純粹理性，此句不屬於滿意決策模型的假定。真正的假定是找不全方案、看不透後果、排不準順序。 「有限理性就是法規不完備、政治權威受限或自然資源不足」：非核心定義，應選資訊與人的處理能力限制。 「滿意決策是因為組織缺乏競爭、權力集中或魅力型權威」「人有全知理性」「世界像時鐘般規律、可套用物理準則」：皆錯，關鍵理由是人的理性有限、決策者不具備完全理性。 「理性過程面對的限制是環境不變、社會價值單一、民意一致」：這些反而是理想化假設；正確的限制是注意力有限。 「行政效率看創意、感性或適應程度」：錯誤，賽蒙以理性程度判斷行政行為效率。 「行政行為是問題解決、目標設定、組織社會化、市場交易或溝通對話的過程」：錯誤，答案一律是決策制定（決策制訂）過程；基本概念是「決策」，不是「行為」「需求」「互動」。 「只有高層制定政策，基層只是執行」：錯誤。最低層級也經常決策，執行也是更細密的政策決定。 「花在抉擇活動的時間最多」：錯誤，抉擇時間最少、少於情報活動。 「賽蒙的決策理論以理性為主，不帶價值判斷」：錯誤，決策同時包含價值前提與事實前提。 「賽蒙撰寫〈行政的研究〉」：作者混淆，該文屬威爾遜。 「將人文科學方法帶入行政學」「組織研究應著重執行力的開發」：皆非賽蒙的定位，其特色是行為科學取向的決策研究與有限理性論。 有限理性的提出者：是賽蒙，不是巴納德、尤偉克或雷格斯；提出「最低層級人員也經常決策」的也是賽蒙。 記憶口訣 「賽蒙行政人，有限求滿意；資訊找不全，後果看不透，順序排不準。」 「行政即決策，效率看理性；情、設、擇：找問題、造方案、作選擇，抉擇最省時；上下都決策，執行也決策。」