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學習重點 掌握「從政府到治理」的典範轉移：公共事務由政府單獨處理，走向政府、企業、非營利組織與公民共同參與；公共治理概念的提出，大幅擴大了公共行政的研究範疇。 理解政策網絡的多元行動者、資源互賴、持續互動與多重目標，辨別水平協商與垂直命令。 熟悉羅德斯自我組織網絡的信任、協商、自主性及公私界線模糊等特質，並知道政府在網絡中不居最高地位。 區分社區治理、跨部門社會治理與行政網絡管理，並能說明行政機關取得網絡核心地位的三項原因。 申論能以具體政策串連參與者、資源交換、協商機制、公共價值與課責問題。 核心觀念 一、從政府到治理：公共行政研究範疇的擴大 政府偏重正式機關、法定權威及層級體系；治理則關注不同公私行動者如何共同處理公共問題。公共治理將研究視野從政府組織內部，擴展到政府、企業、公民社會及其互動關係，因此在企業型政府、去管制化、地方分權等概念中，公共治理對擴大公共行政研究範疇的影響最大。 典範移轉可依「傳統公共行政→新公共管理→公共治理」說明，但這是分析架構，並非後者出現，前者便完全消失。 面向傳統公共行政新公共管理公共治理 主要關注依法行政、程序與秩序效率、績效與服務成果協力、公共價值與民主正當性 協調方式層級節制、命令與控制競爭、契約與管理技術網絡、協商、信任與相互調適 參與範圍以政府機關為中心引入市場與服務提供者政府、企業、非營利組織及公民 政府角色直接提供與管制重視成果與委託辦理召集、協調、促成合作與維護公共責任 治理轉型意味著決策參與者增加、跨域合作需求提高、資訊透明度提高，並強調公民參與與民主行政，政府與公民社會形成更多合作關係。以「治理」取代「統治」，重點不在強化政府公權力的展現或單純提升效率，而在多元協力。面對複雜的網絡關係，也不能以由上而下的管理方式因應。 政府仍有法定職責與權威：層級節制及中心權威會相對淡化，但不會完全消失；同時也不能推論政府主導力量更大。政治行政分離、科學管理、命令控制與威權體系，都不是當代治理轉型的內涵。 全球化、問題複雜化與資源分散促使組織結網。Goldsmith 與 Eggers 指出推動政府走向網絡治理的趨勢，包括第三方政府、協同政府、數位革命與民眾需求提高。其中，數位革命降低資訊交換與跨組織協調成本，是政府採用網絡治理的重要因素。政府與企業建立夥伴關係、地方政府協力防救災，以及「市政區政化、區政社區化」，均可呈現跨域或在地參與的治理精神。 二、政策網絡：以行動者關係分析政策過程 政策網絡是圍繞政策議題，由相關行動者及其互動關係構成的網絡。這個概念廣泛應用於社會學與公共行政，也能分析不同的政策議題。參與者包括政府、利益團體、企業、專家、非營利組織及公民，並可能形成行動聯盟或利益共同體；政府與利益團體之間的協商，也屬其分析範圍。 資源互賴：各方掌握不同的權限、經費、知識、資訊、服務能力或社會支持，必須透過交換與合作達成目的。 多元行動者與多重目標：參與者各有利益及立場，共同合作不等於原本就有單一目標。 持久性的關係型態：透過反覆互動建立合作預期，但成員與關係仍可能改變。 水平協商：重視行動者之間的關係與非正式規範，關係可能相當鬆散；不以正式、集中、垂直的層級節制安排為特徵。 持久性不等於固定不變或完全可預測。網絡可以具有持續關係，但不能據此認定其結構穩定，或可事先預知參與者的互動型態。成員影響力可能不均，但網絡中通常不存在具有絕對主導地位的行動者。 三、羅德斯的自我組織網絡與網絡治理 羅德斯（R. A. W. Rhodes）將治理定義為自我組織的網絡，重點如下： 組織間相互依賴。 網絡成員持續互動。 公部門、私部門與志願部門的界線更加模糊。 參與者以協商及共識作為合作規範。 網絡相對於國家具有相當程度的自主性。 在這種網絡中，主要運作機制是信賴與相互調適。政府並不位居網絡互動的最高地位，只能間接引導網絡運作。 信任是決定網絡組織運作成敗的關鍵社會資本，可降低合作疑慮及協調成本；法規、權威與控制則屬層級機制。網絡治理強調社會多元行動者的相互依賴，重視非國家機關行動者的角色，以及網絡成員的責任、透明與參與；自主性並不等於免除公共課責。網絡治理也不是政府自上而下控制主導的治理，層級節制不是它的主要運作機制。 政府不再事事親為，而是透過契約提供資金，讓企業或非營利組織完成公共工作，這種模式最接近網絡式組織，而非科層組織、事業型組織或功能型組織。辨識重點在於跨組織合作及資源連結。 四、社區治理與跨部門社會治理 社區治理以社區公共事務為重心，結合居民、社區組織、政府及其他團體，透過民主協商形成多邊參與的決策。社區認同是核心要素之一。社區主義者運用志願行動解決市場失靈問題，公私機構的界線也因共同處理事務而變得模糊。 社區治理不是以社區為中心的單邊化決策，也不是以政府為中心的多邊化決策。它同樣不建構層級節制的治理組織，也不強調政府職能的專屬性與排他性。 公共事務逐漸從行政治理與市場治理讓渡給跨部門社會治理。社會治理是持續且相互依賴的過程，強調公共價值與參與，並尋求集體治理結果的正當性。「比較重視政策執行效率」偏向行政或市場治理的取向，不符合社會治理的趨勢。 五、行政網絡的目的、對象與管理 行政網絡是行政機關為推動公共任務，與其他組織或個人建立的持續互動及資源交換關係。行政網絡管理則是在法制權威之外結合各種非正式社會關係，影響利害關係人的行為態度，以促進施政流暢。它不同於行政統治管理、非營利組織管理或參與式管理。 結網目的：取得資訊與專業、整合資源、協調歧見、爭取支持，提升政策執行能力及問題回應能力。 結網對象：其他政府機關、不同層級政府、企業、非營利組織、利益團體、專家、媒體及社區居民。 網絡核心地位（network centrality）的三項原因： 扮演執法的權威角色。 具有動員社會資源的政治正當性。 擁有引領公共議題的功能。 行政機關取得核心地位，不是因為能操控市場運作。 維持共生互賴：建立固定溝通管道、分享資訊、協商共同目標、清楚分工、合理交換資源、處理衝突，並藉透明與履行承諾累積信任。 網絡核心地位表示機關具有重要的連結與協調能力，不等於凌駕所有成員的最高指揮地位。 六、申論應用：以部落文化與生態旅遊政策為例 參與者與資源互賴：可設定由部落居民與組織、地方政府、原住民族事務機關、非營利組織及旅遊業者共同合作。部落提供文化知識與在地經驗，政府提供行政協調及資源，業者提供行銷與服務能力。 水平協商與持續互動：各方共同討論旅遊規模、文化呈現、環境維護及利益分配，呈現多元目標與持續互動。 自主、信任與課責：尊重部落自主意見、公開合作資訊並建立責任分工。 挑戰與因應：最後可指出利益衝突、資源不對等與責任歸屬不清等挑戰，並提出資訊共享、協商及爭議處理機制。 申論「從政府到治理」時，可依三階段說明：傳統公共行政的層級官僚，經新公共管理的市場化與契約化，走向公共治理的網絡協力。每階段都比較主要關注、協調方式、參與範圍與政府角色，最後強調公民參與、民主行政與課責。 常考陷阱 「治理使政府主導力量更大、強調公權力展現」：錯誤。治理的方向是擴大參與及合作。 「層級節制終至消失」：錯誤。層級節制只是相對淡化，不是完全消失；「由上而下管理網絡」同樣錯誤。 「網絡主要靠法規、命令、權威、控制或層級節制」：錯誤。網絡的關鍵是信任、協商與相互調適；代理關係與分權制衡也不是答案。 「成員目標單一、關係穩定且可事先預知」：錯誤。網絡容納多重目標，持久性不等於可預測。 「網絡通常存在絕對主導者」「政府位居最高地位」：錯誤。核心地位不等於最高上級。 「政策網絡不適用於政府與利益團體的協商」：錯誤。這種協商正是政策網絡的典型分析對象。 「社區治理是單邊化決策或以政府為中心的多邊化決策」：錯誤。社區治理的判斷關鍵是社區認同、民主協商與志願行動。 「社會治理比較重視執行效率」：錯誤。社會治理重視的是公共價值、參與與正當性。 「行政機關因能操控市場而居網絡核心」：錯誤。核心地位來自執法權威、政治正當性與議題引領。 干擾選項：霍桑效應、控制幅度、層級節制屬於傳統管理概念，與政府採用網絡治理無關；政治行政分離、科學管理也不符合治理內涵。 記憶口訣 網絡六字：「多、賴、續、信、協、自」：多元行動者、資源互賴、持續互動、信任、協商、自主性。 行政核心三優勢：「法、正、議」：執法權威、政治正當性、公共議題引領；沒有「市」（操控市場）。 社會治理三要：「續賴、價參、正當」：持續互賴、公共價值與參與、集體結果正當性；不以效率為主。