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學習重點 掌握非營利組織興起的背景：福利國家擴張造成財政負擔，官僚體系的效率與回應能力也受到質疑。 區分市場失靈、政府失靈、契約失靈與志願主義，理解各自解釋非營利組織存在的角度。經濟面向以市場失靈與政府失靈為代表，社會面向以志願主義為代表。 記住薩拉門與第三方政府（第三者政府）理論的配對，理解政府透過非營利組織輸送公共服務的合作關係。 辨認志願失靈的四種成因，尤其區分「服務集中於特定群體」與「資源掌握者決定服務」。 核心觀念 一、非營利組織興起：福利國家的危機 當代非營利組織大量出現的重要背景，是福利國家的危機。福利服務持續擴張，使政府承受沉重財政負擔；加上官僚體系可能出現無效率、反應緩慢、僵化與非人情化等問題，政府作為公共服務提供者的表現便與民眾期待產生落差。1980年代相關困境受到重視，非營利組織因而適時填補政府績效與民眾期待之間的落差，成為補充公共服務的重要力量。 非營利組織能運用民間資源、志願參與及對特定需求的掌握，補足政府公共服務輸送的不足，也可能透過合作提升政府績效。其存在有多重理由，不能限定為「只有政府失靈時才有必要」。例如，財團法人國家衛生研究院即屬非營利組織；具有公共任務或接受政府支持，不代表必然是政府機關。 二、非營利組織存在的主要理論 理論或觀點解釋重點判斷關鍵 市場失靈市場機制無法充分、有效提供社會所需的財貨或服務，非營利組織因而補充供給。公共財、外部性、供給不足；屬經濟面向。 政府失靈政府的決策與服務有其限制，無法滿足所有人的多元需求，非營利組織提供補充。多數偏好、需求差異、官僚僵化；屬經濟面向。 契約失靈服務品質難以觀察或評估，消費者難靠契約確保提供者履約，非營利組織較可能取得信任。資訊不對稱、品質難判斷、不分配盈餘。 第三方政府政府透過非營利組織等第三方輸送公共服務，形成分工合作。薩拉門、政府與民間合作。 志願主義從自願參與、互助、公益價值及社會連結，說明非營利組織的形成。社會面向。 從經濟角度分析，最具代表性的配對是市場失靈與政府失靈；從社會面向分析，最重要的基礎則是志願主義。不要因政府失靈涉及政府，就忽略它也是經濟分析非營利組織的代表理論。 契約失靈尤其適用於服務接受者難以判斷品質的情境。非營利組織的盈餘不分配限制，可降低經營者為私人利益犧牲服務品質的誘因，但不能保證所有非營利組織都有效率或值得信任。非營利也不等於不能收費、不能有盈餘。 解釋非營利組織存在的理論，核心多在於公益、補充市場與政府的不足；「利己主義」與此方向相反，「矩陣理論」則屬組織結構設計，兩者都不是解釋非營利組織存在的理論。 三、政府失靈：多元需求與官僚限制 政府提供公共服務時，常須依循多數決、統一規則與標準化程序，傾向對全體提供一致、普遍性的服務，因此偏向多數人或一般性的需求，難以充分照顧少數、特殊或差異化需求。非營利組織可藉由較有彈性的服務與對社群的了解，補足這些缺口。 政府失靈的其他面向，以及非營利組織可補充之處： 短視：政府受選舉與短期政治考量影響，忽略公共政策應從長計議；非營利組織可持續關注長期議題。 資訊不完整：政府可能固守單一信念，無法掌握完整連貫的資訊；非營利組織可提供多元的民間資訊與觀點。 龐大與非人情化：官僚組織規模龐大、程序僵化；非營利組織較貼近服務對象，能提供較具人情味的服務。 這些是非營利組織可能發揮的功能，並非保證其表現一定優於政府。 應特別區分：政府失靈的解釋是政府提供「一體適用」的服務而無法滿足多元需求；不能反過來寫成「政府只針對特定對象施予特定公共服務」。只照顧特定對象，反而較接近非營利組織本身的限制（慈善特殊性）。 四、薩拉門：第三方政府與公私合作 薩拉門（L. M. Salamon）提出第三方政府理論，又稱第三者政府理論。他批評僅以市場失靈、政府失靈來解釋非營利組織的存在並不足夠，無法掌握政府與非營利組織之間廣泛的合作關係，因而提出此理論。 其重點是：在市場失靈與政府失靈的現象下，政府可以透過委託、補助等方式，由非營利組織實際輸送公共服務。非營利組織運用自身的特殊性（服務特色、彈性與民間連結）彌補市場與政府的不足，協助執行公共任務；政府則提供資源、政策支持與監督，雙方互補。第三部門因而是提供公共服務的重要機制。 第三方政府興起的功能可歸納為： 調和、補足人民對公共服務的渴望。 回應社會對政府權力過度擴張的疑慮（不必擴大政府組織也能提供服務）。 因應政府行動的轉變與多樣性。 第三部門是公共服務的重要提供機制，但不能據此斷言非營利組織就是主要的公共服務提供者。非營利組織受託執行政府目標時，是代替政府執行特定任務；這不表示政府完全退出或免除公共責任。「第三方」是指政府以外的非營利組織等第三方，不是指政府自己成為第三方，也不是對兩黨政治的批評。 五、志願失靈：第三部門也有能力限制 第三部門的失靈稱為志願失靈（voluntary failure）。志願與非營利部門雖能補足市場及政府不足，但受到資源、服務分布、決策權力與專業能力等限制，無法完全替代政府。薩拉門對志願失靈的分析，也提供政府與非營利組織合作的重要理由：政府補足非營利組織的資源與普遍性，非營利組織補足政府的彈性與貼近性。 類型與常見譯名核心意義辨識線索 慈善不足性（philanthropic insufficiency）自願捐款及民間資源不足或不穩定，難以持續支應公共服務需求。資源不夠、募款不穩、服務難以持續。 慈善特殊性／排他主義（philanthropic particularism）資源或服務集中於少數特定對象、次級群體、地區或議題，使其他需求受到忽略。集中少數對象、服務分布不均。 慈善家長制／家長主義（philanthropic paternalism）服務對象與目標大都由掌握資源者決定，受助者缺乏參與及表達需求的機會。捐款者或資源掌握者說了算。 慈善業餘性（philanthropic amateurism）過度依賴熱心與志願投入，專業知識、技術或管理能力不足。有熱忱但缺乏專業。 四者的判斷軸線不同：不足性問資源夠不夠；特殊性問服務集中在哪些人；家長制問誰決定服務；業餘性問是否具備專業能力。 常考陷阱 把單一原因寫成唯一前提：「唯有政府失靈才需要非營利組織」或「市場失靈是非營利組織介入公共服務的唯一前提」，都忽略多種存在理論與合作關係，是錯誤敘述。 混入不相干理論：利己主義、矩陣理論不是解釋非營利組織存在的理論；外部性本身只是市場失靈的成因之一，不是薩拉門提出的理論。 錯配分析面向：經濟面向的代表是「市場失靈＋政府失靈」，不是「利他主義＋社會化」、「第三者政府＋組織位置」或「外部性＋市場不完全性」；社會面向的代表是志願主義，不是效率主義、專業主義或非正式主義。 錯置興起背景：大量興起的主要背景是福利國家危機，不能以全球化、獨裁主義、金融風暴、財團壟斷或官僚菁英的危機取代。填補政府績效與民眾期待落差的是「非營利組織」，不是行政法人、公法人或財團法人。 錯配學者與理論：薩拉門批評市場與政府失靈解釋不足後提出的是第三方政府理論；不要改選社會企業、新公共管理、新公共服務、組織位置、志願主義或專業主義。 誤讀第三方政府目的：核心是公共服務的合作輸送；「懼怕政府權力過度擴張」是正確敘述，但「懼怕企業對資本市場影響過大」是錯的；也不是以降低非營利組織的不利位置為目的，不是對兩黨政治的批評，更不是政府成為第三方。 把「重要」擴張成「主要」：非營利組織是公共服務的重要機制，不等於是主要的公共服務提供者，更不等於全面取代政府。 政府失靈的方向寫反：政府失靈是「一體適用、無法照顧特殊需求」，若選項寫「補充政府只針對特定對象施予特定服務的缺失」即為錯誤；短視、資訊不完整、龐大非人情化則是正確敘述。 混淆特殊性與家長制：服務集中於少數特定對象或次級群體，判為特殊性（排他主義）；由掌握資源者決定服務目標與對象，判為家長制（家長主義）。 混淆業務性與業餘性：志願失靈的成因是「慈善業餘性」，沒有「慈善業務性」；第三部門失靈稱志願失靈，不稱伙伴失靈、合作失靈或服務失靈。 記憶口訣 「經濟看市場、政府；社會看志願；薩拉門看第三方。」 志願失靈記「不、特、家、業」：資源不足、偏重特定、家長作主、能力業餘。